浅析政府土壤污染防治责任
作者: 梅小红
摘要：随着工业、城市污染的加剧和农用化学物质种类、数量的增加，土壤污染日益严重，污染程度在加剧，污染面积在逐年扩大。土壤污染已经成为制约经济和社会可持续发展的阻碍因素。因此，政府应该加强对土壤污染的综合治理，充分发挥行政和调控职能。而我国政府现在存在着土壤污染防治责任的诸多缺失。文章在论述了政府土壤污染防治责任的缺失以后对这些问题的改善提出了一些建议。
关键词：土壤污染 政府责任
一、 土壤和土壤污染
土壤是人类社会赖以生存和发展的重要自然资源，土壤作为独立的自然体，是指位于地球陆地地表，包括具有浅层水地区的具有肥力、能生长植物的疏松质。土壤可以为植物的生长连续不断的提供肥力；土壤可以协调空气和温度；土壤还具有净化其他污染的功能。
人为活动产生的污染物进入土壤并积累到一定程度，引起土壤质量恶化，并进而造成农作物中某些指标超过国家标准的现象，称为土壤污染。 随着工业、城市污染的加剧和农用化学物质种类、数量的增加，土壤污染日益严重，污染程度在加剧，面积在逐年扩大。
土壤污染表面上离我们的生活较远，实际上却与每个人的身体健康息息相关。比如，粮食中的重金属含量、蔬菜中的农药残留、饮用水源的安全情况，都会受到土壤环境质量的直接影响。土壤污染除导致土壤质量下降、农作物产量和品质下降外，更为严重的是土壤对污染物具有富集作用，一些毒性大的污染物，如汞、镉等富集到作物果实中，人或牲畜食用后发生中毒。土壤污染日益严重，农业生产中使用的农药、化肥、城市周边工业等的有机物污染，集中在城市周边、工矿区、交通线附近的砷、铅、汞等几种重金属污染，使土地已不堪重负。
土壤中的污染物在土壤中移动 性差、滞留时间长、不能被微生物降解，并可经水、植物等介质最终影响人类健康。土壤污染具有隐蔽性、潜伏性、不可逆性和长期性的特点，因此土壤污染不但不像大气污染或是水体污染那样易于被人们察觉；而且污染物进入土壤环境后，便与复杂的土壤组成物质发生一系列迁移转化作用，这些作用很多都是不可逆的，土壤一旦糟到污染，其治理恢复是很困难的。中国科学院地理科学与资源研究所的陈同斌博士一针见血地指出：“不断恶化的土壤污染形势已经成为影响我国农业可持续发展的重大障碍，将对我国经济的高速发展提出严峻挑战。”
鉴于此，我国政府应该就土壤污染和土壤环境安全等问题采取对策和措施，要加快建设适合中国国情的污染土壤风险评价和风险管理体系，尽快组织制订土壤环境管理的政策、法律法规和技术标准体系，形成配套的技术规范，促进土壤污染管理的科学化与规范化。同时要强化政府的土地污染防治责任，加强对政府及其环境部门的监督。
二、目前政府在防治土壤污染中责任的缺失
我们现在的政府是民主和法治相结合的政府。民主的政府必然是责任政府，政府只有真正履行其责任时才是合法的。我们纳税人供养的政府必然应该对土壤污染防治负主要责任。法治政府必然要求政府依法行政，真正作到有法必依，执法必严。政府作为国家公权力的直接行使人，其行使权力的直接目的是为了公众的健康福利。土壤环境对每一个公民都有重要的意义，因此，我们有权利要求政府对土壤污染防治工作负责。
目前我们的政府对土壤污染防治的工作做得还不到位，从实践中我们可以看出以下几个方面的不足。
首先，政府没有及时对土壤污染进行检测、调查。政府对土壤污染的状况不了解，所以在实际工作中脱离了客观情况，盲目发展经济，忽略了土壤的环境容量，因此就造成了“经济越发展土壤环境破坏越大，土壤污染又反过来制约经济发展”的恶性循环。中国最近一次土壤普查距今已有20多年，而且以前的土壤普查也只是侧重对土壤肥分的调查，没有对土壤污染进行调查。
其次，由于部分地方政府的环境行政不作为，导致环境执法严重疲软。颁布了近20年的环境保护法中明确规定：地方政府要对本辖区内的环境质量负责。这也就意味着，保护地方环境不被污染是各地方政府的法定职责。然而，在一些地方，地方政府的第一环境责任人的职责至今没能引起重视，这才导致了地方环境违法事件的屡屡发生，这不能不说是基层环保部门环境监管屡屡失守的更深层的原因。作为地方环境的“监护人”，各地政府特别是主要领导是否尽到了“监护”的责任？从不断发生的环境违法案件来看，有些地方政府不但没有履行法定“监护”职责，相反还频频充当违法企业的保护人。
再次，一些政府对“保护环境与发展经济”二者之间的协调性认识不足。这些政府认为发展经济的同时必然会忽视或损害环境；如果选择了保护环境，那么地方经济将会止步不前。这就导致了有些地方大力发展经济，却不对环境进行充分的保护，这就走了西方国家“先污染后治理”的老路。但是，我国中央政府现在所提倡的循环型经济，完全可以解决这个问题，循环经济就是一种在发展经济的同时保护环境的环境与经济协调发展的经济发展模式。
最后，政府为执行法律、法规而制定的配套实施细则、实施办法等跟不上。很多配套规范性文件都是在法律实施很长时间后才迟迟出台，造成法律的长时间虚置。
三、如何完善政府的土壤污染防治责任
鉴于以上存在的这些问题，笔者认为我们可以从以下几个方面完善政府的土壤污染防治责任：
（一）政府要编制土壤污染防治规划，要对土壤环境进行预期评价制度
2007年无锡饮用水危机的原因主要是太湖水质变化，由于污染出现了大面积的蓝藻，造成附近地下水源的变质。而这次危机的深层次原因则是在注重经济发展的同时，没有做到环境的预期评估与保护，从而导致我们现在周围的环境不知不觉的在起着变化。而我们的土壤也面临着这样的问题，我们在发展经济的同时，没有对土壤环境进行预期评估和保护，土壤已经开始出现板结、肥力退化、土壤自净能力下降等问题。由于政府没有对土壤施用农药、倾倒垃圾以及在土地上堆放污染物做出禁止性或限制性规定，导致了我国土壤大面积遭受有机污染、重金属污染和放射性污染等，这些污染大多是不可逆的，土壤环境一经破坏，就很难恢复到原来的状态。
据我国农业部进行的全国污灌区调查，在约140万平方公顷的污水灌区中，遭受重金属污染的土地面积占污水灌区面积的64.8%，其中轻度污染的占46.7%，中度污染的占9.7%，严重污染的占8.4%。我国每年因重金属污染而减产粮食1000多万吨，被重金属污染的粮食每年多达1200万吨，合计经济损失至少200亿元。
目前我国土壤的有机污染十分严重，且对农产品和人体健康的影响已开始显现。有机氯农药已禁用了近20年，土壤中的残留量已大大降低，但检出率仍很高。广州蔬菜土壤中六六六的检出率99%，DDT检出率为100%。中科院南京土壤研究所近期对某钢铁集团四周的农业土壤和工业区附近的土壤进行了调查，结果表明，农业土壤中15种多环芳烃（PAHs）总量的平均值为4.3mg/kg，且主要以4环以上具有致癌作用的污染物为主，占总含量的约85%。而工业区附近的土壤污染远远高于农业土壤：多氯联苯、多环芳烃、塑料增塑剂、除草剂、丁草胺等，这些高致癌的物质可以很容易在重工业区周围的土壤中被检测到，而且超过国家标准多倍。
从这些数据中我们可以看出，我国土壤污染的严重性和破坏性，土壤污染防治已经是迫在眉睫的工作，土壤污染已经制约了经济的发展。因此为全面、系统、准确掌握我国土壤污染的真实情况，有效防治土壤污染，确保百姓身体健康，政府应该对土壤污染状况调查。同时在调查中要进行深入研究，避免调查流于形式化；各级政府要积极配合，对土壤的环境质量状况做出调查与评价。
（二）政府应该建设土壤环境质量监督管理体系
政府应当制定适合我国国情的土壤污染防治基本战略，提出国家土壤污染防治政策法规和标准体系框架，完善国家土壤环境监测网络。 长期有效的土壤质量监测机制的建立十分必要，对土壤环境质量进行监测是落实“预防为主”这个环境法基本原则的具体体现。土壤监测获得的数据用以制定或修改各类环境质量标准，纳入或地区的环境法规；依法进行土壤环境质量监测，还可以了解土壤污染的程度，为环境行政管理提供科学的依据。由此可见，土壤环境质量监测是十分重要的。
政府应分别制定土壤环境质量评价、区域土壤环境规划制度。土壤环境质量评价制度是在研究土壤环境质量状态及其变化规律的基础上，对土壤环境质量的高低与优劣进行定性与定量的评价。区域土壤环境规划是根据区域社会经济发展目标与土壤环境特点作出的，其目的是协调与解决社会经济可持续发展与环境保护之间的矛盾，达到在发展经济的同时保护环境、维护土壤安全。
（三）推进建立土壤污染防治行政管理体制改革
我国在土壤污染防治方面存在多重管理的问题，农业部门、环保部门、国土资源部门等都可以对土壤污染进行管理。从公共管理角度而言，行政管理主体越 ，对环境资源的保护力度就越无力。而行政权力越统一，责任就越明确。各国在构建土壤污染防治行政管理体系中，一般都实行统一管理，加强集中调控。因此我们要建立相对完善的土壤污染防治行政管理体制，明确各主管部门的职权范围。因此，笔者认为，我国的土壤污染防治的行政管理权最好是统一到一个专门机关行使，其他机关予以配合。这样就会避免多家管理主体互相推委、扯皮或者争相管理的现象，可以对土壤污染防治起到积极的作用。
（四）改变地方政府土壤环境保护部门不作为的局面，加强地方环保部门的执法力度
徒法不足以自行，有了法律以后，各级政府应认真贯彻落实法律的精神和法律规范。现在有些地方政府存在环境执法不作为的问题。有的人曾形象地将环保比喻为“不通电的高压线”，之所以高压线通不了电，就在于地方政府不送电。
解决这个问题，首先要消除地方政府的经济保护主义，地方保护主义已经成为环境执法的障碍。对于这个问题，可以通过上级领导部门积极监管、加强领导干部对社会主义科学发展观的学习等途径来解决。如果地方领导干部认识到环境利益应等同于或高于经济利益，那么地方保护主义就不会盛行。其次，从过去太多的环境案件的处理上(这些案件包括性质非常严重的)，最后受到责任追究的多是基层环保部门的领导，充其量不过是地方政府分管环保的领导。而该受到追究的地方政府主要领导并没有受到追究。我们要进一步加强基层领导的环境责任，健全和完善公众对地方政府的环境责任的监督机制。在处理环境案件中，该追究地方主要领导责任的就应该追究。
（五）政府要加强对被污染土壤的修复和鼓励清洁生产
政府要加强污染土壤环境修复技术的开发和工程示范，全面实施重污染地区土壤污染防治示范工程建设，全面提升我国应对土壤污染的技术水准和管理能力。污染土壤的修复是造福子孙后代的一项重要工程，也是目前刻不容缓的大事，由于土壤污染致使地表水体等生态系统的破坏，因此，政府要加大土壤污染修复的投入力度，通过科学研究，建立健全土壤污染影响评价制度，切实保证土壤污染的修复与重复利用。这方面我们可以借鉴西方发达国家关于污染土壤的植物修复措施，从政府角度制定了相关的修复工程计划。
政府鼓励清洁生产，鼓励科学技术的创新。我国《清洁生产促进法》中关于清洁生产的定义为：不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头上削减污染，提高资源利用率，减少或避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。
清洁生产表现在土壤污染防治中，可以有几下几层含义，
（1）在农业生产中鼓励使用低残留、低毒性的农药，有条件的地方，还应该鼓励施用有机肥，鼓励农民减少对化肥的使用。这样可以增加土壤环境容量，提高土壤净化能力。
（2）在工业生产中，对重金属污染和放射性污染要采取必要的措施，要控制和消除土壤污染源。
（3）加快科技创新，实施客土计划，即将大量性质不同的土壤从其他地方运送到被毁坏的土地上，覆盖该土地或与该土地搅拌在一起以改良土壤。
在社会主义市场经济体制下，政府可以运用各种有效的经济刺激手段，比如财政援助、低息贷款和税收，以调动企事业单位和个人防止土壤污染和保护土壤环境的积极性。
（六）要强化政府对土壤环境保护的责任，实行环境责任追究制
在实践中环境执法较多采取经济处罚，行政处罚力度不够，今后在进一步加大经济处罚的同时，要加大对地方政府领导的行政责任追究。地方政府领导应承担起地方企业污染排放控制的责任，一旦发生问题，要追究行政主管部门和地方领导的责任。这样做也是加大了违法成本。
笔者认为我国应尽快制定《土壤污染防治法》，而这部法律的重点就应该强化政府对土壤环境保护的责任。强化环保行政主管部门的监督职责和责任，强化政府对农业用地和其他土壤的保护，强化城市和农村的土壤污染监督管理，全面实施土壤污染物排放许可证制度和总量控制制度，建立跨界土壤污染监管和补偿机制，明确土壤环境损坏的民事赔偿责任，加大对违法排污行为的处罚力度，建立全国城乡土壤质量监测网，建立完善的土壤污染事故应急制度。这部法律的制订将进一步体现科学发展观的思想，体现资源节约型社会、环境友好型社会的理念，对我国的环境治理和生态保护必将起到积极作用。
（七）提高政府的危机处理能力
政府在面对土壤污染危机时要积极采取有利措施，包括利用科技技术来净化土壤的污染。从根本上讲,政府面对突发事件的危机处理能力,很大程度上取决于政府常设机构官员的素质和工作效率。因此政府应该提高自身的工作效率，提高政府工作人员的素质和能力。在突发性环境污染事故中，政府应当起主导作用、果断指挥、及时协调，减少环境危机带来的人身和财产损失及负面影响。
（八）我国政府应该借鉴国外政府的先进经验
近年来，世界各国开始重视污染土壤治理技术的研究。1995年，德国投资60多亿美元进行土壤治理。美国已投入100多亿美元的1万多个政府超级基金项目中，有上千个项目是对土壤的治理技术研究。放眼世界，仅就农业生产中的污染物问题，联合国粮农组织已公布相关限制标准2522项，美国则多达4000余项，而我国却仅有62种，且仅涉及化学污染物。我们应积极借鉴适合中国国情的国外土壤污染防治经验，在对比中形成具有中国特色的土壤污染防治体系，使政府真正成为土壤环境和公民环境权益最有力的保护者和捍卫者。
参考文献：
1．蔡守秋主编：《环境资源法教程》，高等教育出版社2004年版
2．窦玉珍、马燕主编：《环境法学》，中国政法大学出版社2005年8月版
3．林肇信、刘天齐、刘逸农主编：《环境保护概论》，高等教育出版社1999年6月版
4．吕忠梅著：《环境法》，法律出版社1997年出版
5．于敏译，原田尚彦著《环境法》，法律出版社1999年出版
Analysis of soil pollution prevention government responsibility
MEI Xiaohong
(Northwest University of Politics and Laws,Xi’an 710063)
Abstract: With industrial and urban pollution and the increase in agricultural chemical substances, the increase in the amount of soil pollution is serious. increased levels of pollution, pollution in the area has expanded year by year. Soil pollution has become constraining economic and social sustainable development deterrents. Therefore, the government should strengthen the comprehensive soil pollution control, and give full play to the administrative and regulatory functions. And our government now exists soil pollution control responsibility for the many shortcomings. The article discussed by the government in the prevention of pollution of soil a lack of responsibility on these issues after the improvement made some suggestions.
Key words: soil pollution; responsibility of the government
作者简介：梅小红（1984年出生—），女，西北政法大学环境法研究生。
|
