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美国环境应急能力的借鉴及启发
文章来源:河北省人民政府网站    点击数:2043    更新时间:2009/10/7 16:34:07    

今年2月(2009),环保部应急中心组织部分省市环境应急工作人员赴美国进行突发环境事件应急机制及能力建设培训,分别在美国旧金山、洛杉矶、华盛顿和纽约等4个城市与美国联邦环境署(以下简称EPA)和地方应急机构进行了学习交流,主要在环境应急机制、法规与管理、紧急响应措施、应急平台建设等方面与EPA进行了交流。美国在环境应急方面的机制、作法和经验,对我们的环境应急工作有一定的启发。
一、美国环境应急的基本情况

   美国是一个危机感比较强的国家,善于于从紧急事件中吸取教训,采取有针对性的改进措施,在多个领域已形成较完善的应急机制。

    美国的应急处置的主要目的是最大程度地避免对人类和自然的伤害,应急体系确立了“总统宣布灾难机制”和成立联邦紧急机构,由组成,强化相关部门政府机构间的协调能力,具备灾难和紧急事件应对功能,可直接向总统报告。

1、环境应急相应体系、管理机构和区域协调机制

    “9.11”之后,美国完善了国家应急响应系统,建立、扩充了国家响应中心、国家和地方响应队伍及联邦现场应急协调员等重要环节。2003年3月成立的联邦国土安全部,下辖联邦应急管理局(FEMA)作为应急响应的指挥部门,指挥EPA、移民局、海岸警卫队等22个部门的应急机构,进行情报分析、应急准备、处置和培训。目前已形成了由联邦(中央政府)、州、县和地方4级政府及社区5个层次的管理、响应体系,一旦发生事故,由当地政府指挥应急行动,当其处置、救援出现困难并向上一级政府提出援助请求时,后者调用相应资源予以增援(并有权审计在处置对处置此次突发事件资金使用情况),但不接替当地政府的处置和指挥权。

    美国应急联动机制主要由各种预案保证,根据突发事件的程度和特点,决定各成员单位之间的分工,行政长官是第一责任人(总统、州长、市长)。联邦政府负责制定应急计划,《联邦应急方案》将应急工作细分为交通、通信、消防、群体救护、卫生医疗服务、有害物质处理等12个职能,每个专项职能由特定机构领导及指定辅助机构执行。

2、强化EPA协调员和协调联动机制

    EPA下设环境应急中心,共有3万多名工作人员,(仅加利福尼亚州就有800多名工作人员),在其国内10个区域设立了专职应急机构。我们参观了EPA第9区环境应急中心,该中心主要负责为加州、夏威夷州、内达华州、萨摩亚群岛、关岛等9个行政州和地区提供应急和救援服务(侧重环境因素),共有12名环境应急现场协调员,主要负责制定事故现场应急预案、贮备应急装备、进行应急培训等。我们参观了该中心的应急救援设备库,这个设备库内储存有各种环境应急需要的专业救援装备和器械,可基本满足环境应急需要。EPA除了处置环境突发事件外,并负责处理污染现场,指导处置污染事件,费用由EPA向污染企业收取或处罚。

    EPA共有250名协调员负责现场协调处置重大事故,起到联系EPA与地方政府的作用,为实际或潜在疾病和危险物质防治提供联邦紧急支持,还负责跟踪调查处理善后情况并审查处置经费的使用情况。EPA协调员在内陆突发污染事件的处置及评估主要内容包括:规模、潜在的危害、控制和清理需要动用的资源,分析评估当地政府的处理能力;其次,协调员要协调污染监测,根据评估结果决定控制、清理方案。美国现有的相关法律赋予现场协调员指导处理企业处理突发事件的权力,可以最大限度发挥政府治理资金的作用。此外,有协议的私营承包公司也可以进行污染处理,由协调员负责决定费用额度。当责任方不明确或不合作、当地政府无法控制、有害物质对公众和环境产生危害时,EPA协调员负责现场指挥,对突发性的污染进行有效的控制和清理。

3、应急响应体系

    当地方反应中心接到事故报告后,立即向EPA或海岸警卫队的协调员通报,同时采取应急处置措施。如果当地政府的资源难以控制,协调员会协调联邦政府部门介入和动用的资金,并进行评价。如果联邦政府介入应急行动,由EPA或海岸警卫队启动国家级响应程序,成员部门同时反应;相关的反应小组、准备小组、技术小组负责收集信息,应急专家负责审查处置方案。

4、预警与信息发布体制

    美国的应急预防体制有四部分:一是按照应急预案进行源头预警和程序预警,二是通过培训增强专业技能预警,三是通过演练锻炼处置和预测能力,四是公众通告系统进行自我防范和及时避险能力。通过建立社区警告系统预警与信息发布系统,规定、鼓励地方和企业及非盈利机构为公众服务,以自我防范和及时避险。

5、应急处置程序

    根据联邦应急计划,美国对突发公共事件实行地方、州和联邦政府三级反应,首先由地方政府最初反应,如果超出地方政府处理范围,由地方申请,直至最终总统宣布该地属于受灾地区或处于紧急状态,“联邦应急方案”随之实施(每一个州均有紧急应对机制,EPA和该机制下的成员合作,确保环境问题得到及时解决)。

    在美国国家预案中,最主要的原则就是尽可能地由属地职能机构处理突发事件,在不同层面全方位协调:中央政府的作用就是协调应急所有相关的联邦机构和实体;EPA和联邦政府其他部门负责协调联邦突发事件的处置行动;跨机构委员会制定跨部门的处置协调和行动方案;地区应急协调中心主要负责区域性范围内跨部门资源的协调和多部门应急支援;现场指挥机构主要负责对突发事件的现场进行应急支援,避免了多层级指挥,节省了人力物力。地方政府设有应急反应部门,包括消防、警察、医疗等公用部门。

6、污染责任保险金制度

    按照美国的环境法律,事故责任方必须向当地政府、州政府、联邦政府报告污染物泄漏情况。EPA 和地方环保部门对污染隐患以法律约束为主,企业在生产、运输、储存、处理有毒有害物品之前,必须交纳环境责任保险金,向当地政府、环保部门以及周边居民告知有毒有害物品的种类、有害程度、处理方法后方可实施,并且每月要向当地环保部门报告排放物的数量、种类、浓度等检测情况(由有资质的监测部门出具)。

二、借鉴与建议

    通过对旧金山湾区加州空气控制小组、美国EPA第九区应急中心、有毒有害实验室、(华盛顿)美国联邦环境署应急部门的参观交流和学习,本人个人认为美国的环境应急机制和做法值得借鉴、学习。

1、制定环境突发事件处置的制度规定,增强可操作性

    美国非常重视通过立法来界定政府机构的职责和权限,制订了上百部专门针对自然灾害和紧急事件的法律法规,已经形成了以联邦法、联邦条例、行政命令、应急预案、规程和标准为主体的法律体系,且经常根据实际情况变化进行修订。一般情况下,联邦法律规定应急反应的运作原则、行政命令定义和授权任务范围,联邦条例提供行政上的实施细则。联邦应急法包括《国土安全法》、《斯坦福灾难救济与紧急援助法》、《公共卫生安全与生物恐怖主义应急准备法》和《综合环境应急、赔偿和责任法案》等。此外,美国的《国家突发事件管理系统》要求包括EPA在内的所有联邦部门与机构,依此开展事故管理和应急预防、准备、响应与恢复计划。建议我省进一步以法律或地方法规手段明确各级政府、社会团体、企业和个人在突发事件,对环境影响方面的具体义务和职责。

2、应急科技能力依靠质量标准

    EPA非常重视规章、程序运行的监督,制定了严格的实验室认可、标准化管理制度,以确保监测结果真实可靠,从样品制备、监测布点、现场采样、分析测试、数据评价和综合报告、数据传输等各个环节实施全过程质量控制。美国EPA对污染物的调查、布点、采样、分析、评价的环境系统标准是世界上权威的技术标准。

3、建立风险评估专家队伍和快速处置队伍

    美国的应急管理机构重视吸引多学科交叉的科技力量, EPA建有专职的环境影响实验室,主要进行各种环境因素对人类影响的分析研究,为突发事件的现场协调指挥、各种社会资源的调度,快速有效地处理突发事件做出科学合理的决策。EPA还建立了风险评估和处置专家队伍,主要专业包括地震与常见灾害、航空航天、城市与单位、核电站设施研究,成员主要是科学家、技术专家、计划管理专家、危机管理专家、公司企业总裁等。

    我国、我省环保部门都建有环境应急专家库,但成员分布在当地的科研院所、大专院校和大型重点企业,属松散型组织,缺少日常的分析研究,一旦需要专家出谋划策,联系起来费时费力,专业不对口,或者所找的专家对事发企业生产工艺不清不明。目前建立专业专职的专家队伍可能不现实,建议在各级环保部门的环科院、所以及监测单位中设立机构,从事相关研究。

4、发挥各部门专长,建立快速的区域协作机制

    美国的应对突发事件的应急计划,赋予EPA有权应对任何紧急情况。“联邦应急方案”将应急工作分为交通、通信、消防、大规模救护、卫生医疗服务、有害物质处理等12个职能。每个职能由特定机构负责(指定辅助机构),便于各职能机构专长得到发挥,可视情况启动全部或部分职能。在国家应对计划中,包括了准备、协助、协调等程序,强调对紧急事件既突出一体化、协调性,也有独特的模块划分应急功能,确保在组织结构上的灵活性。如发生各类突发事件,美国联邦政府要进行现场协调,采取紧急应对措施。例如,美国联邦的专门应对有毒废物的突发事件法案,保证了现场协调员有权在现场进行有效、有序的处理。

    目前我国各地的环境应急处置模式是发生事故先上报,同时当地政府诸多部门赴现场救援、监测,现场指挥一般由当地政府牵头协调指挥,有关部门各自开展本专业、行业的救援处置。这样很容易造成人力物力的重复投入和浪费,而且谈不上效果好坏,只是起到控制局面的作用。

5、实现应急专业救援装备、设备的有效配置,避免重复购置造成的浪费

    美国环境应急部门的应急装备配置比较科学合理,EPA应急部门的装备比较精良,可监测处置各类有毒有害化学物品和稀有重金属污染,救援装备也较先进,州、郡(地方)应急部门的装备一般应对常见的自然灾害、突发事件,如地方的装备处理不了,可向上一级政府和环保部门求援,由上一级派员和装备协助处置救援。

    目前,美国的环境检测硬件水平已领先于国际水平。EPA制定了相应的标准,按共享原则,这些设备均联网管理,可提供给地方使用。EPA的环境应急配置分层次建设联邦、州、县(郡)市应急设备,对联邦、州、及地方县(郡)市三级分层次建设。国家级环境应急部门主要配备现场快速检测和监测设备、通讯设备和防护处置设备,进行环境应急现场监测技术储备。联邦和州政府的环保部门具备专业的技术支持,可提供非常精密的设施,主要包括紧急事件中水和空气的监测。如EPA区环境应急中心的设备库,拥有可测定汞在内的金属测定仪、可测定HCN(氰化物)、氯气、二氧化硫、氨氮等气体的多参数气体测定仪、测定挥发性有机物的便携式色谱仪、傅立叶红外分析仪、便携辐射测定仪、有毒气体无线测定仪、土壤采样器、流动应急检测车和指挥车等,可对几百种污染物进行快速监测。地方环境监测能力配备有常规和特征污染物采样、监测仪器,如加州旧金山湾区空气质量实验室、伯克利环境化学实验室配备有快速检测有毒有害物质分析设备,X光射线物质成分照射仪、辐射探测仪、气相色谱、液相色谱、原子吸收、色质联机(如GC-MS ICP-MS)等仪器,可进行相关600多种有毒化学品在环境水和废水、大气和废气、土壤与金属等环境或物质的监测。

    目前,我们的各级环保部门在应急装备的配置上似乎存在一种误区,不论哪一级环保部门都一概力求“全、精、高”,既不符合实际,也浪费了有限的政府资金。建议省内环保部门分级统一谋划、分层次配置、并建立有效的协调联动机制。

6、建立污染企业突发环境事件责任保险金(谁污染谁负责、事前污染责任保险金)。

    美国EPA和地方环保部门对有污染隐患的企业管理是以法律约束为主,当地企业在生产、运输、储存、处理有毒有害物品之前,必须要将物品的种类、有害程度、处理方法等向当地政府、环保部门以及周边居民告知,并每月将排放物的数量、种类、浓度等检测报告(送至具有资质的监测部门进行监测)向当地环保部门。

    美国还针对有毒物质和废弃物的处理可能引起的损害责任实行强制保险,法律要求土地填埋设施的管理者、地面贮存和土地处理单位的管理者为非突发或非事故性事件(如渗漏和对地下水的渐进性污染)购买保险。美国已有45个州出台了相应的危险废物责任保险制度的规定。

    我国已经进入环境污染事故高发期。 环境安全隐患逐渐增多,污染事故频繁发生,污染事故善后处理没有机制保障,企业应承担赔偿和恢复环境责任往往没有落实,污染受害人不能及时获得补偿,引发了很多社会矛盾,突发事件污染造成的损失及补偿、赔偿问题日益突出。

    应加强环境应急基础建设。建立环境应急地理信息和环境隐患动态管理系统,加强重点行业、企业环境突发事件对环境影响和应急处置技术方案的研究,实现对突发事件应对科学、处置得当的目标,将环境危害控制在最小范围内。将环境隐患企业的基本情况、安全隐患部位、有毒有害污染物和危险品的存储量,以及主要河流,城市集中地表水、饮用水源保护区和人口稠密区等信息编制数据库,并建立有效的响应、救援和处置方案,为决策者提供迅速准确的分析和科学判断。
   

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