美国国家应急反应框架，是美国如何对各种紧急情况做出应急反应的指南。美国国家应急反应框架是具有可扩展性、灵活和适应性的协调结构，规定了全美各级政府、民间团体和私营部门的角色和责任。描述了各级各类专门机构运用最佳的方法，以开展各种紧急事件的应急管理，包括各种纯地方的严重事件到大规模的恐怖袭击或大规模自然灾害事件。

　　美国国家应急反应框架解释了联邦政府、州政府、地方政府和部落政府过去使用并成熟的规则（或做法）和框架。描述卡特里娜飓风的主要经验教训，尤其侧重于灾难性事故中联邦政府如何组织对社区和州政府的支持。最重要的是，美国国家应急反应框架建立在国家突发事件管理系统之上，为突发事件的管理提供了一套统一的模板。

　　美国国家应急反应框架中使用的“应急反应”包括迅速采取的拯救生命、保护财产和环境的措施，以及满足人类的需求。“应急反应”，还包括执行应急预案和支持短期恢复行动。本框架永远有效，但各部分具体内容视实施需要将做灵活和扩展性的修订。

　　预期的受众

　　美国国家应急反应框架专门为政府执行部门、私营机构、非政府组织领导人和从事应急管理的实际工作人员制定。首先，这是给选举和委任的资深领导，如联邦部门或机构的部长（局长）、州长、市长、部落领袖和县市政府官员等，那些有责任提供有效的应急反应人员。因为，国家必须做好应对各种灾害的准备，所以，这些领导人必须基本熟悉美国国家应急反应框架的概念和机制。

　　同时，美国国家应急反应框架使应急管理从业人员明白，向各级政府中最先做出反应的人员和应急管理人员解释应急运作的构成和常规使用的工具。对这些读者，美国国家应急反应框架还增加了网上可查阅的相关文件，进一步的训练，以及不断积累的经验和教训交流文件。

　　美国国家应急反应框架的标题中选用“框架”这个词，能更加准确地体现其战略意图。有效地应对突发事件是各级政府、私营部门和非政府组织和每个公民的一项共同的责任。在美国国家应急反应框架内责成联邦政府与地方政府、部落政府、州政府和私营部门合作，完成应对美国国家应急准备指南列举的各种突发事件的战略计划和应对预案。这些计划和预案最终将大大提高美国国家应急反应框架相关事件附件的质量，这些相关附件源自美国国家应急反应计划。

　　二、美国国家应急反应框架是开放的，允许修改和增加

　　美国国家应急反应框架提出了关键性的应急反应原则、应急反应参加者、作用和组织结构，指导全国的应急反应工作。美国国家应急反应框架按以下布局编：

　　第一章——角色和责任。这一章重点规定地方政府、部落政府、州政府和联邦政府，以及私营机构和非政府组织中哪些人应参与紧急事务管理活动。

　　第二章——应急反应行动。这一章描述了我们作为一个国家集体在应对突发事件中应该做什么。

　　第三章——应急反应组织。本章解释我们作为一个国家如何组织实施应急反应行动。

　　第四章——计划和预案制定：有应急反应的一个极其重要的因素。这一章强调计划和预案的重要性，概述了国家计划和预案的框架结构。

　　第五章——附加资源。这是最后一章，概述了美国国家应急反应框架资源中心的在线内容和计划。美国国家应急反应框架资源中心，是一个新的具有活力的国土安全部/联邦紧急事务管理署的网站，该网站将为美国国家应急反应框架提供形成于应急反应领域又服务于应急反应领域的最新的附加支持工具。

　　三、美国国家应急反应框架的结构

　　美国国家应急反应框架由核心文件、应急支持功能附件、支持附件、突发事件附件和伙伴指南组成。核心文件描述了指导我们国家的应急反应的理论，作用和职责，应急反应行动，应急反应组织，以及对制定针对任何突发事件实现有效国家应急反应的预案制定的要求。美国国家应急反应框架的核心文件和美国国家应急反应框架公布后60天内生效。附件和伙伴指南将定期更新，公布60天后生效。

　　下列文件对应急反应人员和应急管理人员提供更详尽的资料，以协助他们实施美国国家应急反应框架：

　　紧急支援功能附件将联邦资源和能力整合到功能领域，这是国家应急反应最经常需要的领域（例如：交通、消防和大众照管）。

　　支持附件描述了最基本的支持方面，对各种突发事件都通用（例如：财务管理，志愿者和捐赠管理，私营机构协调）。

　　突发事件附件分别介绍了我们如何应对七大类突发事件的方法（例如：生物突发事件，核放射突发事件，虚拟空间突发事件，群众疏散突发事件）。

　　合作伙伴指南提供现成的参考文献，这些文献为地方政府、部落政府、州政府、联邦政府和私营机构描述了合作伙伴应急反应的关键作用和应采取的行动。

　　国家突发事件管理系统是一个配套文件，该文件规定了应急反应活动的标准指挥和管理结构。这个系统提供了一个统一的全国适用的模板，使联邦政府、州政府、部落政府和地方政府，以及私营机构和非政府组织能够共同开展突发事件的准备、预防、应急反应、恢复工作，并减轻其后果。国家突发事件管理系统适用于发生在任何地点的各种类型、各种规模的简单或复杂的突发事件。这种统一性，是运用国家突发事件管理系统处理日常发生的小事件到需要联邦政府做出应急反应的各类突发事件的基础。

　　1、应急反应：参与人员

　　统一有效的应急反应要求各层级具有相互支持能力。美国国家应急反应框架系统地整合了公共部门、私营部门和非政府组织。此外，还强调注重个人和家庭准备。

　　地方政府、部落政府、州政府、联邦政府、非政府组织和私营部门应该理解各自的角色和责任，为实现共同目标还应相互替代。各级政府在发展应对突发事件所需的能力方面，发挥了突出的作用。包括制定计划或预案，开展评估和演练，提供和管理资源和能力，总结经验教训等方面。这些活动需要参与的组织了解自己的角色和责任，了解内部如何协作，了解国家应急反应框架的支持功能。

　　重要的是，各级政府担当国家应急反应框架中定义的角色。要做到这一点，各级组织应界定主要领导和工作人员的职能，根据各自的能力制定预案，开展应急反应能力建设，根据预案进行训练，并有效运作。合作伙伴指南，概括了国家应急反应框架的核心概念，并针对不同层次、不同类型机构的领导人加以细化（由国家应急反应框架资源中心提供网上说明）。

　　即使某一政府被突发事件瘫痪，该级政府仍然有至高无上的核心责任，承担其独特的应急反应义务，协调州级、联邦和私营机构的支持队伍。因此，每个组织或各级政府有义务资助，并承担自己的核心应急管理职责。

　　应急管理工作，是协调和整合针对自然灾害、恐怖主义活动和其他人为灾害或威胁，建立、维持并提高准备、防范、应对、恢复或减轻能力，必须开展的各种活动。

　　地方政府

　　恢复能力强的社区首先取决于有准备的个人，但更取决于地方政府、非政府组织和私营机构的领导和管理。个人、家庭和特殊需要病人的照料者，应该增强危险和威胁的忧患意识，制定家庭应急预案，包括照顾宠物和照管动物，并准备应急包。个人也是自己社区的自愿者。

　　地方警察、消防、急救中心、公共卫生和医疗机构、应急管理、公共工程和环境应对专家，以及社区的其他人员往往是最早发现或应对威胁或灾害的群体。他们也往往是最后一个离开事故现场，或处理突发事件影响的群体。当地民选或任命的资深官员（市长、城市管理者、县郡管理者）负有确保公共安全和居民福祉的职责。当今世界上，政府高级官员及其应急管理人员构成了有效应急反应的基础。他们与周边地区、相邻州政府、非政府组织和私营机构共同组织并整合各种能力和资源。社区内任何场所（零售点、服务点或生产现场）都设置了应急管理办公室，企业已经成为越来越重要的应急反应伙伴。非政府组织和非营利组织充分发挥其接触面广、宣传和服务方面的优势，在加强社区应急反应工作方面也日益发挥着重要作用。

　　州政府、特区政府和部落政府

　　州政府、特区政府和部落政府对辖区居民的健康和福利负有责任。州政府和地方政府距突发事件影响的人群最近，永远是应急反应和灾后恢复的领导机构。应急反应过程中，州政府在协调全州资源和能力以及获取邻州的资源和能力方面，将发挥关键作用。州是一个独立的实体，州长负责公共安全和福祉。

　　各州都配备了大量机构，包括州紧急事务管理机构、国土安全机构、州警察、卫生机构、交通运输机构、事故管理队伍、专业队伍和国民警卫队。州政府在应急反应中的作用是，在事前、事中和事后增补当地的人力和物力资源。如果某州预计其资源不足时，州长可以请求联邦政府帮助，也可以根据应急管理援助契约向其他州请求援助。

　　联邦政府

　　联邦政府保有广泛的物力和人力资源，以备州长请求援助时予以提供。当灾害超过或预计超过州政府、部落政府或地方政府资源能力时，联邦政府可以提供人力和物力，支援该州的应急反应。对于那些主要涉及联邦或主管部门管辖的事件（例如，涉及军事方面、联邦设施或领土方面的事件），联邦部门或机构将是第一位的应急反应主体或第一道防线，协调州、准州地区、部落和当地的合作伙伴实施各种活动。联邦

　　政府还与私营机构和非政府组织保持着工作关系。

　　根据2002年国土安全法案和国土安全总统令，国土安全部长是美国本土突发事件管理的首席联邦官员。突发事件管理是指如何管理全国所有的国土安全活动，包括预防、保护、应对和恢复。其他联邦部门和机构负有支持国家应急反应活动的主要责任，并在国家应急反应框架的协调机制下履行这些职责。国土安全部在总部、区域和现场负责协调其他机构加强联邦政府的支持。

　　私营机构和非政府组织

　　私营机构和非政府组织与各级政府建立合作伙伴关系，有助于应急反应工作。鼓励私营机构和非政府组织参与各州制定应急预案，并与州和地方预案制定人员共同工作，以确保他们的预案与相关预案、国家突发事件管理体系和国家应急反应框架一致。

　　私营机构在破坏性突发事件中，保护重要的基础设施系统、实施快速恢复正常的商业活动预案方面起着至关重要的作用。保护重要的基础设施和快速恢复正常的商业活动，可以减轻突发事件的影响，提高个人生活质量，加快社区和国家恢复步伐。重大基础设施和关键资源设施领域有许多非营利业主或经营者，医疗保健和发电领域更普遍。

　　非政府组织在社会需要时提供必不可少的服务，在地方、州和国家级的应急反应中也发挥了重要作用。他们提供庇护所、紧急食品供应，以及其他重要的支援服务。非政府组织在各个层面上推动和支持政府的工作。

　　2、应急反应：做什么，如何做？

　　国家应急反应框架永远有效，其各部分可以在任何时间、任何层次实施。国家应急反应框架是基于能力的，这就是说，地方政府、部落政府、州政府和联邦政府都建立了与其职能相一致的能力，并根据灾害识别、危险性评估、威胁和国家预案设想情境列举的其他可能的突发事件要求，落实可能需要的资源。

　　国家应急反应框架规定了我们应该做什么和如何做。总之，国家应急反应框架解释了国家如何在各个层级有效管理各种灾害，这与国土安全国家战略是一致的。

　　四、范围

　　国家应急反应框架规定了针对国内发生的各类突发事件，实施全国性应对政策和运作协调的架构。

　　国家应急反应框架中所指的突发事件包括实际或潜在的紧急情况或各种灾害事件，其范围从事故和自然灾害，到实际或潜在的恐怖袭击。包括事件可以仅在一个单一的行政区内，还可以是那些范围遍及全国或后果达到灾难性的事件。

　　初期看起来不起眼的事件可能很快发展成一个较大的事件，这在事件发端时识别并不容易。国家应急反应框架包含了促进现场活动和创新，共享各级政府、非政府组织和私营机构提供的基本资源的标准化组织架构。应急反应必须具有迅速扩展性、灵活性和较强的适应性。

　　国家应急反应框架有望可加快对那些可能需要联邦政府援助的突发事件评估和应急反应。实际上，许多突发事件本身要求启动跨机构协调协议，采取更积极的行动，以防事态扩大变得更加棘手。具有独立权限的联邦部门或机构可能是最早和主要联邦政府的应急反应部门，但对那些需要联邦政府实施全面救灾工作的突发事件，现在可以通过国家应急反应框架及其配套附件所确定的相应机制进行积极协调。联邦政府对事件评估和应急反应的协调，将是顺理成章的过程，不需要任何正式的启动机制。

　　因此，国家应急反应框架取消了突发事件具有全国性的宣布程序。国家应急反应框架不要求这样的宣布程序，也不会有人来宣布。这一变化并不改变国土安全部长协调大规模国家应急反应的权限。不过，取消这个宣布程序将使整个国家应急反应活动更加敏捷，更加灵活，协调能力更强。

　　五、应急反应的宗旨

　　应急反应的宗旨规定了各级政府以及非政府组织和私营机构的基本角色、职责和工作理念。应急反应活动的总体目标，是拯救生命，保护财产和环境。应急反应的五项主要原则确定了支持国家应急反应任务的行动。这五项原则共同构成了国家应急反应的宗旨。

　　应急反应的宗旨：五项主要原则

　　1、建立协作伙伴关系

　　2、分级应急反应

　　3、反应能力可扩展性、灵活性和适应性

　　4、统一指挥、统一行动

　　5、常备不懈

　　国家应急反应的宗旨是由美国的联邦制度和宪法规定的联邦政府和州政府分工和职责决定的。由于这一宗旨反映了应急管理的历史和各级应急人员和领导智慧的结晶，因此它决定了国家应急反应框架的基本形式。这一宗旨“随政治和战略前景、应急反应的教训和新技术的引进而变化。这一宗旨影响政策和计划（预案）的制定，队伍的组织和训练，以及装备的采购。它促进了目标的统一，指导专业评价，使应急反应人员能够最好地履行自己的职责”。

　　1、建立协作伙伴关系

　　各级领导必须通过制定共同的目标和加强协调能力，明确表示并积极支持加入协作伙伴关系，使任何政府不因危机而瘫痪。联邦、州、部落和地方各级政府的相互支持，有利于共同制定应急预案，必要时共同做出应急反应。建立协作伙伴关系，包括所有合作伙伴在国家应急反应框架下互相通报突发事件的活动，通报各自的快速应急反应。潜在的恐怖事件，尤其要求准备和应急反应预案，体现高度戒备、高度灵活和非常熟练的能力，这是我们的准备和应急反应预案的核心。

　　建立协作伙伴关系是应急准备必不可少的工作。有效的应急反应活动首先取决于事发当地事件前的准备工作。应急准备工作包括预案制定、人力物力储备、培训、演习和组织，其目的是建立、保持和提高应急反应能力。应急准备是针对各种潜在的突发事件，确定人员，组织训练，配备装备，并制定辖区内应对突发事件如何运用这些能力的具体预案的过程。应急准备活动应对辖区内和辖区间各参与机构进行协调。制定综合预案的过程有利于找出能力方面的差距，也有利于制定弥补这些差距的发展战略。国家应急准备指南和国家演练纲要描述了全国应急准备工作。这两个文件设计了15种制定国家预案的假想情境（这些假想情境构成了新的国家协调演练重点和进度的基础），并确定37个支持全国性应急反应所需的核心能力。国家应急准备指南确定了地方政府、部落政府和州政府应具备的应急反应核心能力。国土安全部的国土安全资助计划将对这些核心能力的建设予以支持。

　　2、分级应急反应

　　最基层的政府必须对突发事件进行管理，必要时应当得到外部的援助。在提请上级政府援助请求前，有必要给予各级政府援助。突发事件发生并结束于本地，而且大多数突发事件的管理完全由地方政府实施。许多突发事件需要当地政府机构、非政府组织和私营机构做出统一的反应，另一些突发事件需要得到来自邻区或邻州的外部支持。少数突发事件需要联邦政府的支持。国家应急反应协议承认这一点，并正在调整，以便支持并维持应急反应和初步恢复时，提供分级援助所需外部资源或能力。各级都要准备应急反应，预计可能需要的资源。

　　3、反应能力可扩展性、灵活性和适应性

　　突发事件的规模、范围和复杂性不断变化，应急反应也必须适时调整，适应情势需要。资源的数量、类型和来源必须能够迅速而详细地说明，以满足特定事件需要。国家应急反应框架规定的经过演练并协调的过程，可以从各级政府提供规模适度的资源，满足快速激增的需要。执行必须具有灵活性并适应每一个具体突发事件。在一个应急反应过程中，由于需求是增长和变化的，应激性。同样整体应急反应也应该是灵活的，并从应急向恢复过渡。国家应急反应框架基本宗旨是，需要一个经过检验的通用组织和能力，而且，这些通用组织和能力是可扩展的、灵活的和适应各种应急反应。各级政府以及企业和非政府组织履行国家应急反应框架规定的义务，将有利于互用性和提高应急反应的协调性。

　　4、统一指挥。统一行动

　　有效的统一指挥，是应急反应活动不可缺少的，这就需要每一个参与的组织对自己所扮演的角色和职责有一个明确的认识。成功的应急反应要求统一行动，这不妨碍各参与组织的指挥链，而且有利于各辖区追求共同目标，实现高效协调。运用突发事件指挥系统是实现跨辖区、跨机构管理突发事件的重要环节。突发事件指挥系统为不同法律、不同辖区和不同职责的机构实现协调、计划和现场有效互动提供了指挥框架。当一个团队实施应急反应时，通过各级指挥机构共同制定突发事件的方针和策略，统一指挥可以为负有不同应急管理权责的所有机构提供联合支持。每个参与机构保持它自己的权力、责任和义务。国家应急反应框架采用国家突发事件管理系统的标准化结构和工具，使现场和各应急反应工作站共用一个统一有效的方法。

　　国防部（DOD）是联邦政府应对国内突发事件的全面伙伴，国防部的应急反应完全通过国家应急反应框架的协调机制。“指挥”和“统一指挥”这两个概念对军队和军事行动有明确的法律和文化涵义。在联邦军队中，总统命令下达给国防部长，到作战指挥部司令，再到国防部前线指挥官。军队始终在作战和行政管制的军事指挥链的控制之下，军队随时服从新任务或召回命令。

　　突发事件指挥系统中的“统一命令”与军队指挥链中的概念是截然不同的。因此，军队不遵从突发事件指挥官的指挥，也不在突发事件指挥框架的统一指挥之下。国家突发事件管理系统通过下列方式实现统一指挥：（1）制定一套单一的目标；（2）实施共同的战略方针；（3）改进信息流和协调；（4）建立共同的优先事项和限制的共识；（5）确保任何机构的法定权限不被削弱或者被忽视；（6）在执行统一预案的前提下，对各参与机构的组合工作进行优化。

　　5、常备不懈

　　有效的应急反应，必须认清危险，常备不懈。国家的应急反应依赖于个人、家庭、社区、地方政府、部落政府、州政府和联邦政府的本能和行动能力。积极应对，是应对迅速扩大或复杂突发事件必不可少的态度。

　　应急反应一旦开始，现场的行动都应遵循国家突发事件管理系统规定的原则。为拯救生命，保护财产和环境，要求现场应急反应人员采取果断行动。虽然风险不可避免，但是，应急先遣队可以通过适当的培训和预案制定过程有效地预测并管理风险。独立指挥或统一指挥，是保证居民、应急先遣队和其他参与应急反应人员安全的根本，也是确保卫生和安全措施到位的根本。突发事件指挥员应该确保每一事件都指定

　　一个受过良好训练并配备良好装备的安全官员负责，分析判断危险和不安全情况，评估应急反应行动效果，实施有效的安全预案。

　　迅速和有效的应急反应要求明确、清晰的沟通和外部支援。缺乏有效的沟通，盲目的行动充其量是徒劳无益的，还可能是危险的。一个有效的国家应急反应行动，应取决于演练过的方法和措施，取决于及时、准确、方便地获取事件原因和规模信息，并将事件进展情况及时、准确地通报给公众、应急先遣队和其他人员的通讯系统。完善的公共信息、宣传策略和通讯预案，可确保大众通过各种方式及时、方便地了解营救措施、疏散路线、威胁和预警。

　　注：本文由赵勇、侯建盛编译自美国国土安全部<<National Response Framework>>.